ISTRUTTIVA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO
In data 11/01/2021 è stata pubblicata la Sentenza n. 00316/2021 del Consiglio di Stato. Con questa sentenza il CDS si pronuncia ancora una volta evidenziando quali sono i criteri di riparto della spesa per il ricovero delle persone con Disabilità e/o anziani non autosufficienti nelle strutture residenziali previsti e definiti dai LEA "Livelli Essenziali di Assistenza".
In sintesi si sta parlando dei criteri di riparto in 3 quote della retta di ricovero: quella /(fissa) sanitaria a carico del servizio sanitario nazionale; quella sociale a carico dei comuni; in ultimo quella eventualmente a carico del ricoverato definita e stabilita dall'ISEE.
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2014/1/24/14G00009/sg
I Lea sono stati definiti per la prima volta con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri “ Definizione dei Livelli Essenziali di Assistenza”, entrato in vigore il 23 febbraio 2002 .
https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2002/02/08/02A00907/sg
Pubblichiamo qui il commento dell'Avv. Francesco Trebeschi al quale porgiamo i nostri ringraziamenti.
Con l’importante sentenza 11.1.2021 n. 316, il Consiglio di Stato ribadisce l’inderogabilità della disciplina ISEE e il necessario rispetto dei criteri di riparto tra sanità e assistenza previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA) e fornisce importanti chiarimenti anche sulla natura del progetto individuale che, ai sensi dell’art. 14 L. 328/2000 dovrebbe garantire la presa in carico delle persone con disabilità.
La decisione si richiama espressamente ai numerosi precedenti con i quali aveva stigmatizzato l’illegittimità dei provvedimenti che prevedevano l’introduzione di criteri ulteriori e derogatori rispetto all’indicatore ISEE ed alla relativa disciplina statale e regionale in quanto manifestamente disancorate dal dato costituzionale, internazionale, e normativo nazionale di riferimento, non essendo possibile accreditare in subiecta materia spazi di autonomia regolamentare in capo ai Comuni ribadendo che l’ISEE resta l’indefettibile strumento di calcolo della capacità contributiva dei privati in conformità alle prescrizioni delle indicate norme costituzionali e dei trattati internazionali sottoscritti dall’Italia per la tutela delle persone con disabilità gravi, e deve pertanto scandire le condizioni e la proporzione di accesso alle prestazioni agevolate al fine di garantire, in particolare, il diritto al mantenimento e all'assistenza sociale e sanitaria ad ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere alla stregua degli artt. 32, 38 e 53 Cost., non essendo consentita la pretesa di creare criteri avulsi dall’ISEE con valenza derogatoria o sostitutiva (Cons. Stato, Sez. III sentt. 27.11.2018 n. 6708, 13.11.2018 n. 6371, 10.12.2020 n. 7580, 11.11.2020 n. 6926).
Questo, tra l’altro significa che nessuna norma nazionale o regionale prevede il coinvolgimento dei parenti al pagamento della retta, in quanto incompatibile con la normativa ISEE di cui al DPCM 159/2013.
Se tali limiti possono comportare un aumento della spesa sociale dei Comuni, il Consiglio di Stato non manca di approfondire l’aspetto relativo alle esigenze di assicurare gli equilibri di bilancio, evidenziando che la sostenibilità finanziaria dei relativi costi andrebbe prudentemente evocata tenendo conto della strumentalità del servizio in questione rispetto alla salvaguardia di diritti a nucleo incomprimibile secondo i principi più volte affermati dalla Consulta (cfr. fra le altre, le sentt C. Cost. nn. 80/2010 e n. 275/2016) sottolineando l’onere della parte di dimostrare l’impossibilità di far fronte all’impegno finanziario conseguente alla prestazione a favore dei disabili (in conformità a quanto già evidenziato nelle recentissime Cons. Stato, Sez. III, sett. 2.1.2020 n. 1, 11.11.2020 n. 6926, 12.3.2020 n. 1505).
Perché il sistema sia veramente sostenibile è però necessario che tutte le risorse previste possano effettivamente confluire nella misura corretta e, in primis, quelle che dovrebbero pervenire dal Servizio sanitario, che invece spesso ed, in particolare, in Lombardia, non sono sufficienti ad assicurare la quota fissata come livello essenziale di assistenza sanitaria (LEA).
Sotto questo profilo, il Consiglio di Stato ha così affermato anche la sussistenza del dovere da parte del Comune di verificare, ai sensi e per gli effetti dei criteri enucleati dai D.P.C.M. 14 febbraio 2001 e D.P.C.M. 29 novembre 2001, il corretto rispetto del riparto degli oneri tra sanità e assistenza sociale come definiti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria, con l’effetto di far gravare sulla famiglia dell’assistito parte della quota di spettanza alla ASL; il Comune è tenuto, infatti, in base agli artt. 6 e 14 della L. n. 328/2000 nonché degli artt. 2 e 7 della L.R. n. 3 del 2008, alla presa in carico personalizzata della persona disabile dovendo garantire il servizio al cittadino, salvo il potere di rivalsa nei confronti dei soggetti onerati per il recupero delle somme erogate, non potendo “scaricare” gli oneri sull’utente o sulla sua famiglia (Cons. Stato, Sez. III, n. 1623 del 14.3.2018).
Strumento principe per effettuare tale verifica è il progetto individualizzato di cui all’art. 14 L. 328/2000 e anche su questo punto il Consiglio di Stato si è soffermato delineandone la portata e riconoscendone l’importanza e la doverosità (richiamando, sul punto, la cospicua giurisprudenza di primo grado: TAR Campania-Napoli, sent. 28.11.2019 n. 5631; TAR Sicilia-Catania, sent. 21.11.2019 n. 2783; TAR Valle d’Aosta, sent. 14.1.2019 n. 2).
Viene così chiarito che: il progetto si presenta quale l’insieme di quelle prestazioni che assicura in concreto l’integrale tutela della disabilità, di quelle prestazioni e di quegli interventi necessari giacché, attraverso l’effettiva erogazione e fruizione di tali, multiformi e coordinate misure, è possibile conseguire in maniera esaustiva da parte dell’interessato il bene della vita perseguito. E’ evidente come il Comune rivesta un ruolo pregnante e di impulso alla predisposizione del progetto, dovendo creare le condizioni affinché i vari interventi sanitari, socio-sanitari e socio-assistenziali, di cui possa aver bisogno la persona con disabilità, nonché le modalità di una loro interazione, si possano effettivamente compiere e ha, quindi, il compito di gestire gli interventi di tutti i vari soggetti coinvolti nel progetto le Istituzioni, la persona, la famiglia e la stessa Comunità territoriale.
Il progetto deve così comprendere, oltre alla valutazione diagnostico- funzionale, le prestazioni di cura, assistenza, riabilitazione, educazione, istruzione, formazione e inserimento lavorativo, i servizi alla persona, con particolare riferimento al recupero e all’inclusione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale”.
Ne deriva che, da un lato, il progetto di vita individuale è qualcosa se non di diverso, certamente di più della semplice sommatoria di altri strumenti con analoga finalità (quali, ad esempio, strumenti recati dal PAI e dal PEI); dall’altro, vengono invero in rilievo interventi e prestazioni multidisciplinari che vanno erogati in modo organico e continuativo, sì da assicurare quelle condizioni ottimali di assistenza, recupero funzionale, riabilitazione e inserimento sociale ed educativo del disabile
Il progetto ex art. 14 L. 328/2000 costituisce il documento generale in cui vengono coordinati gli eventuali e diversi progetti e programmi specifici relativi a tutti gli ambiti della vita della persona con disabilità : sebbene nel caso di ricovero permanente presso una struttura residenziale la parte più significativa della presa in carico attiene alle attività ivi svolte, ciò però non può comportare la mancata predisposizione del progetto individuale ex art. 14 cit., o la sua sostituzione con il PAI anche perché l’art. 14 L. 328/2000 richiede specifici approfondimenti di specifica competenza del Comune e non dell’ente gestore della struttura residenziale, quali l’individuazione di tutte le risorse che possono confluire sul progetto, a cominciare da quelle del SSN (oggetto della successiva doglianza).
Francesco Trebeschi